国务院可否成为行政诉讼的被告
国务院可否成为行政诉讼的被告
一、国务院不因抽象行政行为成为诉讼被告
根据《行政诉讼法》第11条和第12条，人民法院仅受理公民、法人、和其它组织对具体行政行为不服提起的诉讼。因而，对于国务院制定、发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，人民法院无受理权，国务院也就不可能成为这些案件的被告。
二、国务院不因某些特殊行为成为诉讼被告
根据《行政诉讼法》第12条及其1999年司法解释第1条至第4条，国务院实施的下列特殊行为人民法院无受理权：
1、国务院根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及宣布紧急状态、实施戒严和总动员等国家行为;
2、国务院对其工作人员的奖惩、任免等涉及国务院公务员权利义务的决定;
3、国务院可能作出的调解行为，不具有强制力的行政指导行为以及驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
三、国务院已依法避免成为某些行政复议案件的诉讼被告
根据《行政诉讼法》第12条、《行政复议法》第14条，对国务院部门或省级人民政府的具体行政行为不服的，应向作出该具体行政行为的国务院部门或省级人民政府提起行政复议，对复议决定仍不服的，既可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。如果选择后者，国务院作出的决定即是最终裁决，当事人不得对国务院的最终裁决提起行政诉讼。这里，国务院已依法规避，不会成为该类行政诉讼案件的被告。
四、国务院绝大多数具体行政行为是以所属机构的名义作出，不会成为行政诉讼的被告
国务院是管理国家事务的最高行政机关，其履行行政职权主要是通过其下设的国务院各部、各委员会、直属机构、办事机构、议事协调机构完成的，绝大多数情况下并不会以自己的名义直接实施具体行政行为。
根据《行政诉讼法》第25条及其1999年司法解释第20条、第21条，只要上述国务院所属机构由法律、法规或规章明确授权，则它们以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，被授权的机构是被告。显然，上述机构可能没有法律的授权，但要获得法规或规章的授权极其容易，这也就避免了当它们作出具体行政行为时，由上级机关即国务院作为行政诉讼被告的可能。
从行政许可的设定和实施情况更可以看出国务院与其下属机构的这种关系。根据《行政许可法》第7条、第8条、第14条、第18条，法律和国务院制定发布的行政法规、决定可以设定行政许可，依据法律、法规、规章可以变更或者撤回已经生效的行政许可，如果当事人提起行政诉讼，实施行政许可的机构是被告。根据2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中300余项行政审批项目规定了实施机关为国务院所属各部门、各委员会、直属机构、办事机构，这些机构也同时具有法定的管理相关行政事务的职权，在其实施的行政许可涉诉时，依法应由各所属机构为被告，国务院不会成为行政许可行为的被告。
五、国务院难以成为行政不作为案件的诉讼被告
国务院如果不以自己的名义作出针对公民、法人或者其它组织的具体行政行为，当事人当然无法直接以国务院为被告提起行政诉讼，但如果当事人以行政不作为起诉国务院，可能提起诉讼的案件范围就变得十分广泛，这时，国务院是否可能成为被告还要具体分析。
1、如果提起诉讼的行政不作为是属于国务院应当履行的行政法规制定权、下属机构规章决定命令审查权、行政措施规定权、提出议案权、行政领导管理和监督权等宪法法律规定的国务院职权，属于这些职权的作为或不作为，都会直接或者间接地广泛影响到社会上不特定的公民法人或者其它组织，应不属于行政诉讼法规定法院应当受理的具体行政行为，公民要求国务院履行这些法定职权，应采取法律规定的其它渠道和方式。
2、如果提起诉讼的行政不作为属于行政诉讼法规定的法院应当受理的具体行政行为，但履行此项“作为”依法应属于国务院某下属机构的职责范围，则该下属机构应当成为相应行政诉讼案件的被告，国务院不会直接成为该行政不作为案件的被告。
3、如果提起诉讼的行政不作为属于行政诉讼法规定的法院应当受理的具体行政行为，但无任何行政机构依法应当履行此项职责，此时国务院有可能成为该行政不作为案件的被告。但依现在的各级行政机构设置，可能不会有哪一项行政职权不能归入到各级各类行政机构中去，国务院也就难以成为此类行政不作为案件的被告。
六、国务院应当作为对以自己名义作出的具体行政行为不服提起诉讼的行政诉讼案件的被告
根据《宪法》第89条，国务院拥有“根据宪法和法律，发布决定和命令”，“领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”，“保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”、“执行全国人大及其会授予的其他职权”等职权。
而《行政诉讼法》第11条规定“人民法院受理对下列具体行政行为不服提起的诉讼……”，第12条规定“人民法院不受理对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不服提起的诉讼”，第25条规定“作出具体行政行为的行政机关是被告”，1999年司法解释第1条规定“人民法院不受理对行政机关作出的对公民、法人或者其它组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起的诉讼”。
显然，国务院有权亦有可能发布不具有普遍约束力的决定和命令，也有可能直接以自己名义作出某些针对特定对象的具体行政行为，只要这些决定、命令和具体行政行为对特定对象的权利义务产生实际影响，一旦该对象不服而提起行政诉讼，依法国务院应当成为该类行政诉讼案件的被告。
另外，国务院实行负责制，在法律上相当于国务院的法定代表人，的职务行为应视为国务院行为。这样，当在各种频繁的考查、视察、检查、慰问、访问等工作期间，作出的针对公民、法人或者其它组织的具体命令指示，就等同于国务院以自己的名义作出的具体行政行为，如果这些命令指示对特定对象的权利义务产生实际影响，而该特定对象对此不服，应当有权直接向国务院提起行政诉讼，在此情况下，国务院是当然的行政诉讼被告。
限于资料收集的难度和研究条件的限制，上述两类国务院行为、尤其是第一类国务院行为，本人尚无法找到具体的有可能将国务院作为行政诉讼被告的案件，但可以预言，在现行的法律制度下，如果要将国务院告上法庭，以上两类国务院行为是最可能的突破口。
在行政诉讼案件中确定被告的方法
(一)行政复议案件被告的确认
(1)复议机关维持原具体行政行为的，以作出原具体行政行为的行政机关为被告;
(2)复议机关改变了原具体行政行为，复议机关就是被告。这里所说的改变，包括法律依据、事实根据和处理决定方面的任何实质性变更;
(3)复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;
(4)复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。
(二)委托行政的被告确认
行政机关委托的组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告。
(三)经上级机关批准而作出具体行政行为的被告确认
具体行政行为的作出或者生效需要上级行政机关批准的，被告应是在生效行政处理决定书上署名的机关。
(四)派出机构作出具体行政行为的被告确认
(1)如果派出机构没有得到法律、法规、规章的授权，那么它就不具备行政主体资格，以派出机构所在机关为被告。
(2)如果派出机构得到法律、法规、规章的授权，原则上，派出机构具有行政主体资格，以派出机构为被告。但是在越权方面要分两种情况：①派出机构超越了授权的幅度，以派出机构为被告。②派出机构超越了授权的种类，以派出机构所在机关为被告。以派出所为例，其职权为500元以下罚款和警告，如果派出所作出了罚款10000元的决定，派出所为被告。如果派出所作出了拘留决定，公安局为被告。
(五)若干行政机关共同作出具体行政行为的被告确认
两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的，这些行政机关是共同被告。
(六)内部机构的被告确认
(1)行政机关在没有法律、法规、规章规定的情况下，“授权”其内设机构、派出机构或者其他组织实施行政行为应当视为委托，以行政机关为被告。
(2)内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，以其所在行政机关为被告。
(七)不作为案件中的被告确认
行政机关具有法定职责而不实施具体行政行为的，该行政机关具有被告资格。不作为有两种划分：在表现形式上可以分为依职权行为的不作为和依申请行为的不作为;在内容上可以分为拖延履行和拒绝履行。
拆迁行政诉讼的被告主体
《城市房屋拆迁管理条例》第五条第一款规定：国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。
其第十六条规定：房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。
由此可见在城市房屋拆迁行政诉讼中，被告一般为一下两个：
一、拆迁行政管理部门。
一般而言，拆迁行政管理部门作出拆迁许可、拆迁决定、拆迁补偿裁决等行政行为的，原告不服提起行政诉讼的，拆迁行政管理部门为被告。
二、人民政府。
城市房屋拆迁行政诉讼中，以人民政府为被告的一般是以下几种情形(1)由人民政府下属的拆迁办公室充当拆迁人同时又作出许可决定和裁决;
(2)由人民政府或者土地管理局成立的临时性组织，如拆迁指挥部等充当拆迁人，同时作出许可决定和裁决;
(3)由政府专门成立的土地储备中心充当差遣人由人民政府作出裁决。
当事人可以向人民法院提起行政诉讼的情形：一旦拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，都应当经当事人申请，先由同级拆迁管理部门裁决。只有经行政裁决后，当事人仍不满意的，方可提起行政诉讼。行政裁决是行政诉讼的前置程序。
实施裁决的房屋拆迁管理部门是县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。裁决的内容是条例第13条规定的拆迁补偿安置协议的内容。
任何一方当事人或者与行政裁决有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对裁决不服的，都可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。人民法院根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，对行政裁决的事实认定、行政程序、法律适用、有无超越职权和滥用职权等进行全面合法性审查。
此外，笔者认为，拆迁人与被拆迁人达成协议后，被拆迁人反悔的，拆迁人可以向拆迁管理部门申请行政裁决，任何一方当事人或者与行政裁决有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对裁决不服的，也可以向人民法院提起行政诉讼。